Stórhuga gallagripur

Alls staðar í kringum okkur er verið að glíma við kórónaveiruna, efnahagskreppuna sem fylgir og tilheyrandi erfiðleika hjá almenningi í formi atvinnuleysis, tekjumissis og óöryggis vegna framtíðarinnar. Þetta hljómar kunnuglega fyrir okkur Íslendinga. Einn munur er þó á. Hvergi í þessum löndum er setning nýrrar stjórnarskrár ofarlega á dagskrá.

Sem hlýtur að teljast mjög sérstakt miðað við þungann í umræðunni hér og ekki síður í ljósi þess að margar af stjórnarskrám nágrannaþjóðanna eru komnar til ára sinna. Norska stjórnarskráin var t.d. sett 1814 og gildir enn með nokkrum breytingum síðan sem hafa orðið í víðtækri sátt, breytingar sem hafa verið vandlega undirbúnar og kortlagðar áður en þær voru samþykktar.

Mikil áhrif

Breytingar á stjórnarskrá eru vandasamar vegna þess hve áhrifamikið þetta skjal er. Daglega eru teknar ákvarðanir í fjölda mála hvort sem er hjá dómstólum, stjórnvöldum, stofnunum og annars staðar í kerfinu og þótt stjórnarskráin sjálf skeri sjaldnast úr einstökum málum, þá er hún alltaf undirliggjandi. Lög þurfa jú að standast stjórnarskrá. Á bak við hvert ákvæði er fjöldi fordæma, framkvæmd og túlkun, oft áratugi aftur í tímann. Með því að fella út ákvæði, endurorða þau og endurraða ásamt fjölda nýrra ákvæði þá er öll sú saga í óvissu.

Í þokkabót er (og á að vera) erfitt að breyta stjórnarskrám og þess vegna hefur það verið vaninn að leggja áherslu á vandaðan undirbúning, sátt og málamiðlanir og sníða sér stakk eftir vexti þegar kemur að breytingum, taka fyrir afmörkuð ákvæði eða kafla og gera það vel. Það er t.d. ekki heppilegt að ákveðnir stjórnmálaflokkar eða pólitískur meirihluti hverju sinni færi inn í stjórnarskrána sín pólitísku áherslumál til þess eins að næsti meirihluti breyti henni svo aftur við næsta tækifæri. Þá missir stjórnarskráin marks.

Enginn skortur á stórhug

Tillaga að nýrri stjórnarskrá var sett saman árið 2011. Það verður seint sagt um þá tillögu að hana hafi skort stórhug. Hún gekk út á að núgildandi stjórnarskrá skyldi einfaldlega felld úr gildi og ný lögfest. Lokaafurðin var svo afhent Alþingi og allar götur síðan hafa kröfur þeirra sem berjast fyrir lögfestingu stjórnarskrárinnar verið þær að það sé þetta skjal eða ekkert, þetta má ekki búta í sundur eða taka eitt og eitt ákvæði úr, heldur er það allt eða ekkert.

Nýja Ísland

Hugmyndin um nýja stjórnarskrá varð til í andrúmsloftinu sem var hér á landi eftir hrunið. Þá átti að búa til Nýja Ísland og hreinsa duglega til. Fyrrum ráðherrar, a.m.k. úr ákveðnum stjórnmálaflokki, áttu helst að fara í fangelsi fyrir embættisgjörðir sínar og um tíma var Norðmaður í stól Seðlabankastjóra því okkur sjálfum var ekki treystandi lengur. Þetta hljómar allt svolítið fjarlægt núna en það er ekki langt um liðið. Og í þessu andrúmi hljómaði hugmyndin um nýja stjórnarskrá bara eðlilega. Nýja Ísland yrði varla byggt á gömlu stjórnarskránni.

Ekki meirihluti á þingi

Tillagan innihélt reyndar á endanum 80% af gömlu stjórnarskránni, sem þó þurfti að fella úr gildi. Hún var afhent Alþingi og árið 2012 kom fram frumvarp á þingi um að setja nýja stjórnarskrá, byggt á drögum stjórnlagaráðs en í millitíðinni hafði hópur sérfræðinga reyndar farið yfir tillöguna og gert á henni talsverðar orðalagsbreytingar. Þegar frumvarpið kom til meðferðar þingsins var hins vegar farið að súrna talsvert í tunnunum pólitískt og samstaðan í stjórnarmeirihlutanum minni en áður. Sú sérkennilega pólitíska staða var til að mynda uppi að Jóhanna Sigurðardóttir, forsætisráðherra, studdi málið, en formaður hennar eigin flokks, Árni Páll Árnason, gerði það ekki og fljótlega varð ljóst að það var ekki stuðningur eða meirihluti til að klára málið á þinginu.

Gagnrýnar umsagnir

Þær umsagnir sem fram komu um frumvarpið á sínum tíma hafa eflaust haft sitt að segja um afdrif þess. Áhugasamir geta nálgast umsagnirnar í heild sinni hér en til að fæla þessa þrjá sem eru enn að lesa pistilinn ekki alveg frá ætla ég að láta eiga sig að rekja efni þeirra allra hér, heldur láta nægja að nefna nokkrar þeirra. Umboðsmaður Alþingis skilaði mjög ítarlegri umsögn og benti á fjölmörg atriði sem væru ekki vel útfærð og þyrfti að skýra mun betur auk þess sem ekkert mat hefði verið unnið á áhrifum frumvarpsins. Það gerði laganefnd Lögmannafélagsins líka og hið sama má segja um Mannréttindaskrifstofu Íslands, sem tók m.a. fram að enn væri talsvert í að frumvarpið teldist fullunnið þannig að það gæti verið grundvöllur lýðræðis á Íslandi.

Athyglisvert er líka að lesa umsögn Dómarafélagsins – dómarar eru jú einmitt sú starfsstétt sem hefur það hlutverk öðrum fremur að vinna með og túlka stjórnarskrána í sínum daglegu störfum. Félaginu voru gefnar tvær vikur til að bregðast við og sendi þá erindi um að sá tími væri engan veginn nægjanlegur. Þetta vakti ekki mikla athygli en segir sína sögu. Svolítið eins og að gera tillögu um að endurskrifa íslenska tungumálið og gefa svo hópi íslenskufræðinga tvær vikur til að skila umsögn.

Athugasemdir Feneyjanefndarinnar

Þar að auki sendi Feneyjanefndin, sem er alþjóðleg nefnd sérfræðinga á sviði stjórnskipunarréttar, álit sitt. Þar gagnrýndi nefndin að mörg ákvæði frumvarpsins væru of almenn og orðalag óskýrt. Útfærsla á stofnanakerfi frumvarpsins þótti of flókin og innbyrðis ósamræmi. Sama átti við um ákvæði um aðkomu almennings að ákvarðanatöku, t.d. í formi þjóðaratkvæðagreiðslna og að sama skapi tillögur stjórnlagaráðsins um miklar breytingar á kosningakerfi landsins. Þetta er kurteist fólk en það fer ekki á milli mála þegar álit þeirra er lesið að þau vara mjög við því að samþykkja þessa umdeildu tillögu. Nefndin bendir á að tillögurnar séu umdeildar og að afmarkaðar breytingar myndu líklega njóta meiri stuðnings.

Öllum þessum athugasemdum frá sérfræðingum sem starfa á þessu sviði hefur ekki enn verið svarað. Ákvæðin standa óbreytt frá árinu 2011. Og því verður ekki neitað að margt í þessum tillögum kemur spánskt fyrir sjónir við lestur nú. Bara til að taka nokkur dæmi:

Forseta Alþingis skal kjósa með 2/3 atkvæða þingmanna, sbr. 52. gr. í tillögunum, en ekki kemur fram hvað gerðist ef sá atkvæðafjöldi næst ekki. Þá eiga ráðuneytin að vera tíu að hámarki. Ekki tólf, eins og stundum var eða ellefu, heldur að hámarki tíu. Lagt er til að stofnuð verði Lögrétta (62. gr.) og „þingnefnd eða 1/5 hluti alþingismanna getur óskað eftir áliti Lögréttu um hvort frumvarp til laga samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum ríkisins“. Í ákvæðinu kemur svo fram að ekki megi afgreiða viðkomandi frumvarp fyrr en álit Lögréttu liggur fyrir. Þetta byði upp á að lítill hópur þingmanna geti haldið málum í gíslingu með því að biðja um svona álit, jafnvel í fjölda mála. Það sem meira er þá má biðja um það hvenær sem er, t.d. bara undir lok málsmeðferðar á þinginu en á meðan má ekki afgreiða málið.

Í 66. gr. tillagnanna segir: „Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram þingmál á Alþingi“, en ekkert er nánar um hvernig afdrif slíks máls eigi að vera, hver beri ábyrgð á því innan þingsins eða hvernig eigi að klára það.

Í 96. gr. kemur fram að ráðherra skipi í embætti dómara og ríkissaksóknara en að slík skipun skuli borin undir forseta Íslands til staðfestingar og synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja hana með 2/3 hlutum atkvæða. Forsetaembættið væri þá með beina aðkomu að skipun dómara en engu að síður er lítið útskýrt hvernig sú aðkoma gæti verið og á hvaða forsendum.

Nýtt kosningakerfi…

Sumar tillögurnar varða stór grundvallarmál, líkt og atkvæðavægi og fyrirkomulag þingkosninga. Til að mynda er lagt til í 39. gr. að vægi atkvæða verði það sama fyrir allt landið og mögulegt sé í kosningalögum að gera landið jafnvel að einu kjördæmi en einnig er hægt að hafa allt að átta kjördæmi auk þess sem ákvæði um persónukjör er sett inn. Þetta yrðu gríðarlegar breytingar á kosningakerfinu og þinginu er í raun eftirlátin nánari útfærsla.

Í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem fór fram í október 2012 var ein af spurningunum hvort að í nýrri stjórnarskrá ætti að vera ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt. Í dag eru 35 þingmenn af höfuðborgarsvæðinu en 28 af landsbyggðinni. Ef vægi atkvæði hefði verið jafnt um land allt í síðustu kosningum 2017 hefði landsbyggðin fengið 22 þingmenn en höfuðborgarsvæðið 41 þingmann. Þetta væri stór breyting. Þó það sé persónulega freistandi, verandi búsettur á höfuðborgarsvæðinu, að auka verulega við pólitísk áhrif höfuðborgarsvæðisins þá má velta fyrir sér hve víðtæk sátt ríki um slíkt meðal þjóðarinnar?

…og 45 milljarðar í kassann

Annað stórt mál sem tillögurnar fjalla um eru auðlindir. Sú tillaga er kynnt í myndböndum á samfélagsmiðlum þannig að útgerðir landsins hagnist um 45 milljarða á ári í krafti núgildandi stjórnarskrár en látið að því liggja að þetta muni sú nýja leiðrétta og í myndbandinu er svo talið upp hvað ríkið gæti gert við slíka fjárhæð á ári.

Vandinn er bara sá að tillagan í nýju stjórnarskránni myndi ekki tryggja neina 45 milljarða. Stjórnarskrá kveður ekki á um hver skattlagning á tiltekna atvinnugrein er. Sem betur fer, því þá gerðum við ekki annað en að breyta þeim ákvæðum og boða til kosninga í hvert skipti til að staðfesta breytingarnar aftur. Og það sem meira er þá gætu þeir sem vildu hærri skatta á útgerðina, umfram þann fyrirtækjaskatt og veiðigjöld sem fyrir er, einfaldlega gert tillögu að lagabreytingu þess efnis.

Ítrekun frá Feneyjanefndinni

Feneyjanefndin sendi stjórnvöldum nýtt álit núna á dögunum í tilefni af því að lögð hafa verið fram frumvörp um tilteknar, afmarkaðar breytingar á stjórnarskránni. Í nýja álitinu er hins vegar fjallað um tillögu stjórnlagaráðs líka. Þar ítrekar nefndin fyrri athugasemdir sínar um frumvarp stjórnlagaráðs enda stendur það enn óbreytt öllum þessum árum síðar og því ósvarað hvort þessar athugasemdir eigi að hafa einhver áhrif. Nefndin rifjar upp fyrri gagnrýni, t.d. um stofnanakerfi stjórnarskrártillögunnar og að hætta sé á þrátefli og óstöðugleika sem gæti grafið alvarlega undan stjórn landsins.

Það verður hins vegar ekki tekið af fólkinu í forsvari fyrir Stjórnarskrárfélagið, sem berst fyrir því að drögin frá 2011 verði lögfest, að þau eru fylgin sér í fjölmiðlum. Eftir að álit nefndarinnar kom út á dögunum var félagið þannig strax komið með þá túlkun á áliti nefndarinnar að það væri stórsigur fyrir þeirra málstað, þar sem nefndin segir að stjórnvöld verði að útskýra hvers vegna ekki verði farið eftir tillögum stjórnlagaráðs. Það gera stjórnmálamenn vafalaust en punkturinn nær ekki lengra en það. Fjölmörgum athugasemdum nefndarinnar um tillöguna sjálfa er hins vegar ósvarað. Telur Stjórnarskrárfélagið að koma eigi til móts við þær? Verða þau ákvæði sem hafa fengið athugasemdir og gagnrýni felld út eða endurskrifuð?

Stjórnskipan landsins stóð af sér skrýtna tíma

Sú stjórnarskrá sem við höfum er ekki fullkomin eða hafin yfir gagnrýni. En hún hefur gagnast okkur vel og í raun er kaldhæðnislegt að hrun efnahagskerfisins hafi verið upphafið að tilrauninni til að fella hana úr gildi. Frá árinu 2008 hefur íslenska þjóðin gengið í gegnum róstursama tíma, risagjaldþrot allra stærstu bankanna í einni og sömu vikunni haustið 2008, neyðarlög í kjölfarið sem her ráðgjafa og lögmanna á vegum erlendra vogunarsjóða lét reyna á og úrvinnsla skuldamála stórs hluta íslenskra heimila, með tilheyrandi flóðbylgju dómsmála og svo ótrúlegir samningar sem ríkið náði við kröfuhafa bankanna sem gáfu ríkissjóði mikil verðmæti. Á þessu tímabili hafa setið sex ríkisstjórnir, við höfum kosið fjórum sinnum til þings, farið í gegnum afsögn forsætisráðherra og tilraun hans til að rjúfa þing og enduðum svo á að kjósa manninn sem var aðal álitsgjafi fjölmiðla í gegnum þá atburðarrás sem forseta.

Stjórnskipunin okkar er ekki ónýt og stjórnarskráin er ekki ómerkileg. Hún verður þó að gæta sín á því að daga aldrei uppi og taka breytingum.