Löggjafarvaldið, framkvæmdarvaldið og forsetinn

Fyrir tæpum mánuði síðan var hér skrifaður pistill ætlaður til þess að blása smá jákvæðni og bjartsýni í garð komandi stjórnlagaþings og að þingið gæti verið grundvöllur uppbyggilegrar umræðu um hvernig Íslendingar vilja hafa stjórnarskrána. Sú bjartsýni er af augljósum ástæðum ekki alveg jafnmikil nú og þegar sá pistill var skrifaður. Í staðinn fyrir að umræðan snúist um efnisatriði stjórnarskrárinnar rífast lagatæknilögfræðingar við umræðu- og háskólaelítuna um Hæstarétt og Icesave er aftur mætt á svæðið, vúhú!

Samt sem áður er ekki öll nótt úti enn. Stjórnarliðar eru einbeittir í vilja sínum að blása til annarra kosninga á stjórnlagaþingið og forystumenn Sjálfstæðisflokksins hafa lýst miklum áhuga á að tvihenda Alþingi sjálfu í að endurskoða stjórnarskrána. Þannig að það verður enn mikið rifist um hvernig á að endurskoða stjórnarskrána en allir eru sammála um hvort á að endurskoða hana. Því er full ástæða að velta því fyrir sér hvaða möguleikar eru í nýrri stjórnarskrá.

Stærsta atriðið í endurskoðuninni er útfærslan á þrískiptingu valdsins, sér í lagi hver skilin á milli löggjafar- og framkvæmdarvaldsins. Eins og staðan er núna velur þjóðin milli stjórnmálaflokka til þess að sitja á Alþingi og þeir stjórnmálaflokkar skipa ríkisstjórnina. Undantekningarlítið setjast formenn flokkanna í lykilráðuneytin og svo raðast þingmenn stjórnarflokkanna niður í ráðuneytin eftir goggunarröð innan flokkanna. Formennirnir sitja sjálfir á þingi og sterkustu þingmenn flokkanna sitja sem ráðherrar og hafa því oft lítinn hvata af því að ýta við þeirri línu sem forystan leggur. Eftir situr því stjórnarandstaðan og veigaminni stjórnarþingmennirnir til að veita aðhald í þinginu. Þótt hér sé dregin upp einfölduð mynd er ljóst að í núverandi kerfi eru mikil völd í höndum formanna þeirra flokka sem mynda meirihluta og sú valdasamþjöppun hefur verið gagnrýnd. Annar ókostur sem nefndur hefur verið við þetta fyrirkomulag er sá að þegar ráðherrar eru valdir úr hópi stjórnarþingmanna eftir goggunarröð innan þingflokkanna er ekkert endilega gefið (eða líklegt) að ráðherrar hafi einhverja sérstaka þekkingu á sínum málaflokki. Þótt ráðherraembættið sé í eðli sínu pólitískt hlýtur einhver fagþekking að vera heppileg.

Miðað við það sem hinir ólöglega kjörnu stjórnlagaþingmenn létu uppi og miðað við umræðuna almennt hlýtur það að teljast mjög ólíklegt að óbreytt kerfi verði lendingin. Minnsta breytingin fælist í því að banna þingmönnum að vera jafnframt ráðherrar. Ef nýir ráðherrar myndu veljast úr hópi þingmanna yrðu þeir að segja af sér þingmennsku, væntanlega varanlega þannig að ef ríkisstjórnin félli þá gætu þeir ekki snúið beint til baka á þing fyrr en í næstu kosningum. Ríkisstjórnin væri áfram háð þingmeirihluta þeirra þingmanna sem áfram sætu á þingi en þannig myndaðist aðskilnaður milli þings og ríkisstjórnar og samskiptin þar á milli líklegri til þess að vera á jafnréttisgrundvelli en í núverandi kerfi. Erfitt er að átta sig beint á því hvernig líklegt er að ráðherrar yrðu skipaðir. Myndu þingmenn áfram raðast í ráðherrastöðurnar eða yrðu utanaðkomandi ráðherrar skipaðir í auknum mæli? Með auknu sjálfstæði þingsins yrðu til áhrifameiri stöður á þinginu en nú er og mögulega yrðu þær eftirsóttari en ráðherraembætti, einnig í ljósi þess að lykilþingmenn eru líklegir til að halda velli í næstu kosningum á meðan ríkisstjórnarseta ráðherra getur horfið hratt.

Einn meira afgerandi yrði sú breyting ef forsætisráðherra yrði kosinn beinni kosningu og hann skipaði beint ráðherra í ríkisstjórn sína. Með slíkri breytingu væri aðkoma stjórnmálaflokkanna að ríkisstjórn ekki lengur nauðsynleg, frambjóðendur gætu auðveldlega komið fram ótengdir flokkum, þótt auðvitað yrðu stjórnmálaflokkarnir líklega áfram lykilleikendur í ríkisstjórn. Hins vegar væri ríkisstjórnarvaldið beint komið frá þjóðinni til forsætisráðherra og hann þyrfti ekki að taka jafnmikið tillit til flokksins við skipun ráðherra. Þannig má ímynda sér að forsætisráðherra hefði sterkari hvata til þess að velja ráðherra með faglega þekkingu í ráðuneytin. Tímatakmörkun á setu kosinna fulltrúa hefur einnig nokkuð verið í umræðunni. Sérstaklega hlýtur það að koma til greina fyrir forsætisráðherra, sér í lagi ef hann er kosinn beinni kosningu. Það virðist varla vera á færi hinna bestu manna að sitja lengi við mikil völd án þess að missa, að hluta til að minnsta kosti, sjónar á því hvar leiðtoginn endar og ríkið byrjar. Miðað við reynslu og reglur annarra landa væri takmörkun við tvö kjörtímabil líklega besta lendingin.

Og víkur þá sögunni að forsetaembættinu. Forsetinn hefur yfirleitt verið álitinn sameiningartákn umfram nokkuð annað. Í tíð sitjandi forseta hefur embættið hins vegar tekið á sig mun pólitískari mynd en áður hefur sést. Með því að synja lögum staðfestingar í tvígang varð forsetinn skyndilega mjög virkur þátttakandi í stórpólitískum lykilmálum. Með sínum synjunum hefur hann ekki aðeins breytt farvegi þeirra laga sem hann neitaði að staðfesta heldur hlýtur Alþingi nú jafnan að horfa til þess í sínum lagasetningum hvort forsetinn kunni að neita að skrifa undir lögin, til dæmis nú við umfjöllun á IceSave. Þannig er forsetinn orðinn virkur þátttakandi í löggjafarvaldinu. Hvort sem það var hugmyndin í stjórnarskránni að forsetinn nýtti slíkt vald eða þá hvort fólk er sammála eða ósammála ákvörðun forsetans um að synja lögum staðfestingar þá er +þetta breyting frá fyrri forsetum. Þá hlýtur það einnig að vera ljóst að slíkt vald á ekki að vera í höndum einstaklings sem hefur verið kosinn í einum alvöru kosningum en svo bara meira og minna sjálfkjörinn eftir það. Til dæmis hefur sá sem þetta skrifar aðeins fengið eitt tækifæri til þess að velja annan forseta þrátt fyrir að hafa nýlega fagnað þrítugsafmæli nýlega! Þegar sitjandi forseti var kjörinn var pistlahöfundur ekki með aldur til þess að kjósa, í tvígang var forsetinn sjálfkjörinn. Í eina skiptið sem tækifærið gafst til að velja annan forseta, árið 2004, voru valkostirnir þeir Baldur Ágústsson og Ástþór Magnússon, sem varla voru taldir alvöru frambjóðendur þar sem þeir fengu samtals um 14% greiddra atkvæða og jafnframt var kjörsókn frekar léleg á íslenskan mælikvarða, 63%.

Ef kjósa ætti forsætisráðherra beinni kosningu mætti vel hugsa sér að renna embættunum tveimur saman í eitt, forseti væri þá kosinn beinni kosningu, hann skipaði svo ríkisstjórn og leiddi þá ríkisstjórn. Einnig væri vel hægt að halda í embættið í sinni viðhafnar- og sameiningartáknsmynd og færa “öryggisventilinn” sem í synjunarvaldinu felst annað. Til dæmis gæti ákveðinn fjöldi Alþingismanna kallað fram þjóðaratkvæði um lagasetningar, til dæmis þriðjungur. Þá væri einnig hægt að hafa tiltekinn fjölda kosningabærra manna sem gæti krafist þjóðaratkvæðis með undirskriftum.

Þær hugmyndir sem hér hafa verið reifaðar eru ekkert endilega mjög nýjar eða óheyrðar. En stjórnarskráin verður endurskoðuðu, um það virðist þverpólitísk samstaða, og hvort sem það verður sérstakt stjórnlagaþing eða Alþingi sem fer með það verk þá er mikilvægt að þjóðin velti fyrir sér möguleikunum og myndi sér skoðun. Hvernig er draumastjórnarskráin þín?