Kvótinn, fyrningin og ESB

Það eru gömul sannindi og ný að fiskveiðilögin verða erfiðasta samningsatriðið ef til þess kemur að Ísland sæki um aðild að ESB, og líklegt að breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu verði óhjákvæmilegar. Óháð kostum og göllum aðildar er ljóst að annar stjórnarflokkurinn leggur mikla áherslu á aðild að ESB, og báðir flokkarnir vilja breyta fiskveiðistjórnunarkerfinu. Það er því vert að velta fyrir sér hvernig slíkt er líklegt til að fara fram, með tilliti til ESB, sjávarútvegsins og ríkissjóðs.

Ótímabundin úthlutun aflaheimilda til einkaaðila í samræmi við l. 116/2006, eða einfaldlega „kvótakerfið“ eins og það er oftast nefnt í daglegu tali, er töluvert frábrugðið fiskveiðistjórn ESB. Í flestum löndum Evrópu er sjávarútvegur rekinn sem byggðastefna, og illframseljanlegar aflaheimildir eru ákvarðaðar í samræmi við „hlutfallslegan stöðugleika“ (relative stability), þannig að útgerðir tiltekinna landa fá úthlutað aflamarki í takt við veiðireynslu síns lands. Gallar slíks kerfis eru töluverðir, og við endurskoðun á kerfinu hafa margir litið til Íslands, sem hefur rekið sína fiskveiðistefnu á mun skynsamlegri hátt.

Lykillinn að árangri Íslendinga eru aflaheimildir sem eru framseljanlegar á milli þeirra aðila sem stunda útgerð. Í stað þess sérhver aðili þurfi að veiða allan sinn kvóta er mögulegt að framselja hann gegn gjaldi, og þar með hafa þeir sem geta sótt fiskinn í sjóinn á sem ódýrastan hátt möguleika á að verða sér úti um aflaheimildir. Að sama skapi geta útgerðir orðið sér úti um hagkvæmustu samsetningu aflaheimilda til að halda úti flota sem flesta daga ársins. Þegar kerfið var sett á var tekin sú ákvörðun að úthluta ótímabundnum rétti til hlutfallslegs aflamarks á grundvelli veiðireynslu undanfarinna þriggja ára, en það var þó ekki úthlutunin eða hlutfallsreglan sem var veigamesta atriðið við þetta kerfi, heldur frjálst framsal heimildanna.

Þegar lög 116/2006 (upprunalega lög 38/1990) voru til meðferðar hjá Alþingi árið 1990 þótti mikilvægt að Alþingi hefði heimild til að ákvarða á hverjum tíma hvaða skipulag hentaði best til að nýting fiskveiðiauðlindarinnar þjónaði sem best hagsmunum heildarinnar. Því var bætt í 1. grein laganna málslið sem kvað á um að úthlutun aflaheimilda skapi ekki „eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“ Í álitsgerð Sigurðar Líndal sama ár kom fram að slíkt ákvæði hefði þau árif að ólíklegt væri að „við samþykkt frumvarpsins stofnist einstaklingsbundinn stjórnarskrárvarinn eignarréttur yfir veiðiheimildum, jafnvel þótt væntanleg lög verði ótímabundin.“

Þessari túlkun eru þó sumir ósammála og er nánast öruggt að dómsmál verða höfðuð verði gerðar breytingar á fiskveiðistjórnarlögunum sem hafa neikvæð áhrif á núverandi handhafa aflaheimilda. Slík mál yrðu höfðuð fyrir íslenskum dómstólum og hugsanlega fyrir alþjóðadómstólum, til dæmis Mannréttindadómstól Evrópu. Það er því mikilvægt að við breytingar á lögunum verði tekið tillit til þess, og eins að málflutningur fyrir dómstólum fari fram sem fyrst eftir setningu laganna til að sú óvissa sem hefur ríkt um aflaheimildirnar undanfarin tuttugu ár aukist ekki í stað þess að minnka.

En lög 116/2006 um stjórn fiskveiða eru ekki eini hluti fiskveiðistjórnarkerfisins sem er líklegur er til að verða til skoðunar í hugsanlegum aðildarviðræðum. Þótt öllu minna fari fyrir lögum 34/1991 um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri í daglegri umræðu, eru þau þó á mun beinni hátt í andstöðu við grundvallarmarkmið ESB. Ástæðan er sú að í fjórðu grein laganna er kveðið á um að engir megi stunda fiskveiðar í efnahagslögsögu Íslands eða eiga og reka fyrirtæki til vinnslu sjávarafurða á Íslandi nema íslenskir ríkisborgarar, sem og íslenskir lögaðilar sem eru í eigu og undir yfirráðum íslenskra aðila.

Þegar kvótakerfið var sett á var talið skynsamlegt að einkaaðilar hefðu yfirráð yfir kvótanum til að hann leitaði þangað sem nýting hans færi fram á sem hagkvæmastan hátt. Það þótti þó ekki ásættanlegt að aðrir en íslenskir útgerðarmenn færu með þennan yfirráðarétt – spænskir útgerðarmenn mega til dæmis ekki eignast íslenskan kvóta. Það þótti ekki koma til greina árið 1990, og ólíklegt er að íslenskum kjósendum finnist það koma til greina í dag. Þar sem eitt af markmiðum ESB er frjáls viðskipti og jafnræði meðal þegna sambandsins er ólíklegt að fulltrúar þess séu hrifnir af reglum sem mismuna einstaklingum á grundvelli ríkisborgararéttar í tengslum við möguleikann á að eiga kvóta og stunda atvinnu sína.

Fyrningarleiðin er ein leið til að bregðast við þessu misræmi, en þar skiptir útfærslan öllu máli. Það er ósennilegt að úthlutun fyrndra aflaheimilda – til dæmis með uppboði – á grundvelli ríkisborgararéttar þyki falla betur að markmiðum ESB en núverandi kerfi. Allir aðilar innan ESB þyrftu væntanlega að hafa möguleika á að bjóða í aflaheimildir í slíku uppboði og hafa jafna heimild á við íslenska á að komast yfir aflaheimildir á eftirmarkaði. Hvort Íslendingar eru tilbúnari til að leyfa útlendingum að komast yfir tímabundnar aflaheimildir en ótímabundnar er eitt af þeim atriðum sem yrðu að koma í ljós ef ráðist yrði í slíkar breytingar.