Friðlýsingahugmyndir stangast á við hafréttarsamning SÞ

Hugmyndir um friðlýsingu Íslands gegn kjarnorkuvopnum hafa fengið byr undir vænginn eftir valdatöku vinstrisinnaðra stjórnmálaflokka. Í þessum pistli verður talað gegn hluta þeirra hugmynda sem uppi eru um slíka friðlýsingu.

Í utanríkis- og Evrópumálakafla samstarfsyfirlýsingar ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og VG kemur fram að Ísland verði friðlýst fyrir kjarnorkuvopnum og íslensk stjórnvöld muni beita sér fyrir kjarnorkuafvopnun á alþjóðavettvangi. Skoða verður þetta stefnumarkmið í samhengi við þau þingmannafrumvörp sem lögð hafa verið fram á Alþingi um friðlýsingu Íslands fyrir kjarnorkuvopnum og banni við umferð kjarnorkuknúinna farartækja. Slíkt frumvarp var síðast lagt fram í nóvember á síðasta ári en dagaði uppi í meðförum þingsins. Þar sem þingsályktunartillaga eða frumvarp til laga með sama eða svipuðu efni hefur níu sinnum verið lagt fyrir þingið má gera ráð fyrir að sambærilegt frumvarp verði lagt fram á þinginu sem sett var á föstudaginn sl.

Í þessum pistli verður vikið að nokkrum atriðum í frumvarpinu sem orka tvímælis. Einkum og sér í lagi verður eitt afmarkað atriði í frumvarpinu frá því í nóvember tekið til skoðunar, þ.e. siglingar herskipa í efnahagslögsögunni sem flytja eða eru útbúin kjarnorkuvopnum.

Í 7. gr. hins svokallaða NPT samnings frá 1968 (e. Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) er viðurkenndur réttur ríkjahópa til að setja á laggirnar staðbundin kjarnorkulaus svæði. Af meginreglum þjóðaréttar leiðir að slíkir samningar eru einungis bindandi fyrir þau ríki sem eru aðilar að þeim. Benda verður á að í samningnum er ekki fjallað um einhliða rétt ríkja til að lýsa yfir slíku svæði. Þrátt fyrir það virðist sem hugmyndin að frumvarpinu sé sótt í umræddan samning.

Samkvæmt 1. málsl. 1. gr. friðlýsingarfrumvarpsins gera lögin Ísland að friðlýstu svæði þar sem bannað er að koma fyrir, staðsetja eða geyma, flytja um eða meðhöndla á nokkurn annan hátt kjarnorkuvopn. Gildissvið frumvarpsins er skilgreint í 2. mgr. 3. gr. Þar kemur fram að í heiti laganna, og annars staðar þar sem annað kemur ekki fram, merkir „Ísland“ íslenskt land, landhelgi, lofthelgi, efnahagslögsögu og landgrunn og allt íslenskt yfirráðasvæði samkvæmt lögum, þjóðarétti og ýtrustu fullveldisréttindum í og á landi, á og yfir hafsbotni, í sjó og ofan sjávar og í lofti.

Gera verður nokkrar athugasemdir við þetta. Strandríki njóta ekki fullveldisréttar í efnahagslögsögunni heldur njóta þau þar tiltekinna fullveldisréttinda, einkum er varða nýtingu auðlinda og verndun og varðveislu hafrýmisins, sbr. 56. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna. Samkvæmt 55. gr. hafréttarsamningsins fer um réttindi og lögsögu strandríkisins og réttindi og frelsi annarra ríkja í efnahagslögsögunni eftir viðeigandi ákvæðum samningsins. Eitt þessara viðeigandi ákvæða er 58. gr. sem kveður m.a. á um að skip allra ríkja hafi rétt til frjálsra siglinga í efnahagslögsögunni líkt og gildir á úthafinu. Íslenska ríkið hefur því ekki málefnalega lögsögu yfir siglingum í sjálfu sér í efnahagslögsögunni samkvæmt hafréttarsamningnum. Í þessu samhengi skiptir engu hvort skip sé vopnað kjarnorkuvopnum eða flytji þau.

Í 1. málsl. 12. gr, friðlýsingarfrumvarpsins kemur fram að íslensk yfirvöld skuli leita með bindandi samningum, grundvölluðum á alþjóðarétti við einstök ríki, samtök ríkja og alþjóðastofnanir, eins víðtækrar alþjóðlegrar viðurkenningar á hinu friðlýsta svæði og kostur er. Nauðsynlegt er að benda á að ákvæðið stangast á við efni 3. tl. 311. gr. hafréttarsamningsins. Þar kemur fram að tvö eða fleiri aðildarríki mega gera samninga, sem breyta ákvæðum hafréttarsamningsins. Slík breyting gildir hins vegar einvörðungu í samskiptum þessara ríkja. Það er þó með þeim skilyrðum að þessir samningar snerti ekki ákvæði sem takmörkun á væri ósamrýmanleg virkri framkvæmd tilgangs og markmiðs samningsins. Það er enn fremur gert að skilyrði að þessir samningar skuli ekki hafa áhrif á beitingu grundvallarreglnanna, sem hann geymir, og að ákvæði þessara samninga hafi ekki áhrif á beitingu annarra aðildarríkja á réttindum sínum né rækslu þeirra á skyldum sínum samkvæmt hafréttarsamningnum.

Ein af þeim grundvallarreglum sem hafréttarsamningurinn hefur að geyma er siglingafrelsi utan ytri marka landhelginnar. Slíkt frelsi er jafnframt eitt af markmiðum samningsins. Það er því alveg ljóst að þeir samningar sem íslenska ríkið hugsanlega gerði á grundvelli 12. gr. friðlýsingarfrumvarpsins um viðurkenningu á hinu friðlýsta svæði, eins og því er lýst í 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins, færi í bága við 3. tl. 311. gr. hafréttarsamningsins þar sem slíkur samningur væri í ósamræmi við meginreglu hafréttarsamningsins um siglingafrelsi. Samningur sem gerður væri á grundvelli 12. gr. væri þar af leiðandi að vettugi virðandi.

Að lokum er rétt að benda á að í 10. gr. frumvarpsins kemur fram að heimilst sé að veita undanþágu fyrir friðsamlega umferð eða gegnumferð farartækja án óþarfa viðdvalar í eða á sjó eða í lofti á alþjóðlegum leiðum að því marki sem nauðsynlegt er til að fullnægja alþjóðlegum skuldbindingum. Einnig segir að slíkar undanþágur geti þó aldrei tekið til svæðisins innan 12 sjómílna marka og lofthelginnar þar upp af. Þetta er nokkuð sérstakt ákvæði. Einkum í sér í lagi þar sem engar slíkar undanþágur eiga við um efnahagslögsöguna að þjóðarétti. Þar ræður siglingafrelsið ríkjum eins og bent hefur verið hér á.

Í ljósi framangreinds er varla hægt að komast að annarri niðurstöðu en að íslenska ríkið geti ekki bannað siglingar skipa sem flytja eða eru útbúin kjarnorkuvopnum í efnahagslögsögunni. Eins og rakið hefur verið hér að ofan þá fer bann við slíkum siglingum gróflega í bága við einn mikilvægasta samning sem íslendingar eru aðilar að, hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna. Hefur íslenska ríkið ekki eitthvað þarfara að gera en að styggja kjarnorkuveldin að óþörfu?