Baráttan um landgrunnið VII – HATTON ROCKALL

Við dýptar-, þyngdar- og segulmælingu á landgrunninu á 8. áratugnum uppgötvaðist setlagadæld undan Mið-Norðurlandi en þar eru setlög þykkust á landgrunninu og því líklegust til að geyma olíu eða gas. Líklegt þykir út frá jarðfræðilegu sjónarmiði að olía finnist við Jan Mayen og á Hatton-Rockall svæðinu enda svipar þeim til svæða þar sem þegar hefur fundist olía við Noregsstrendur og norðan við strendur Bretlands. Ísland hefur gert tilkall til landgrunns á þremur svæðum fyrir utan 200 sjómílurnar eins og kom fram í fyrstu grein þessarar greinaraðar. Hér á eftir verður Hatton-Rockall svæðið tekið til skoðunar.

Þann 9. maí 1985, einum og hálfum mánuði áður en Ísland fullgilti hafréttarsamninginn, gaf utanríkisráðherra út reglugerð nr. 196/1985 varðandi afmörkun landgrunnsins til vesturs, í suður og til austurs og tók þegar gildi, samkvæmt 6. gr. hennar. Reglugerðin virðist hafa verið mótleikur íslenska ríkisins gegn útspili Danmerkur, Bretlands og Írlands í deilu ríkjanna um yfirráð á Hatton-Rockall svæðinu. Sú afmörkun sem birtist í reglugerð nr. 196/1985 byggir á hugmyndum dr. Manik Talwani, jarðeðlisfræðings og sérfræðings í landgrunnsmálum, en hann var sérstakur ráðunautur íslenskra stjórnvalda í þessum málaflokki. Hann taldi að því er varðar jarðeðlisfræði að Bretland og Írland séu skorin frá svæðinu með Rockall-trogi svokölluðu og dýpi Færeyjarsundsins, sunnan við eyjarnar raski landgrunnskröfum þeirra. Ísland gæti aftur á móti rakið landgrunn sitt til svæðisins án þess að rekast á landgrunnshlíð annars lands. Bent skal á að haft var eftir Steinari Þ. Guðlaugssyni, jarðeðlisfræðingi hjá Orkustofnun, í Morgunblaðinu þann 27. maí 2000 að umræddar kröfur Íslendinga hafi verið byggðar á tiltækum kortum. Draga má þá ályktun af orðum Steinars að sjálfstæð og ítarleg rannsókn hafi ekki farið fram á því svæði sem Ísland gerði tilkall til með reglugerðinni þrátt fyrir að ríkar kröfur séu gerðar til þeirra gagna sem notuð eru við afmörkun hafsvæða. Í því samhengi er rétt að benda á að afar erfitt getur verið að finna hlíðarfótinn, en hann gegnir veigamiklu hlutverki í þeim formúlum sem notaðar eru við afmörkun landgrunnsins. Svo virðist sem íslenskir ráðamenn hafi verið óþreyjufullir eftir niðurstöðu í þessu máli og hafði það e.t.v. áhrif á framvindu mála. Haft var eftir Eyjólfi Konráði Jónssyni, þáverandi formanni utanríkismálanefndar Alþingis, í Morgunblaðinu þann 7. júlí 1984 að „[þ]essar samningaviðræður hafa […] dregist á langinn og nú er óviðunandi fyrir okkur að bíða lengur. Þess vegna hljótum við einhliða að taka okkar réttindi í samræmi við alþjóðalög.“

Bretar mótmæltu efni umræddrar reglugerðar harðlega þann 16. júní sama ár, m.a. á þeim grundvelli að hún ætti sér ekki nokkra stoð í þjóðarétti. Ýmislegt er athugavert við reglugerðina. Hér verður haldið fram að heppilegra hefði verið að setja kröfur Íslands fram í formi yfirlýsingar en í formi innlendrar löggjafar. Byggist sú skoðun einkum á því að reglugerðin virðist ekki eiga sér stoð í lögum nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn skulu stjórnvöld setja reglur um rannsóknir og hagnýtingu auðlinda landgrunnsins. Í reglugerð nr. 196/1985 eru hvorki settar reglur um rannsóknir né hagnýtingu auðlinda landgrunnsins. Reglugerðin fjallar einungis um afmörkun landgrunnsins. Með rúmri lögskýringu væri e.t.v. hægt að túlka hugtakið hagnýtingu þannig að það nái yfir hugtakið afmörkun þar sem það hlýtur að vera forsenda hagnýtingar auðlinda að svæðið sem hagnýtingin fari fram á sé skýrt afmarkað. Þeirri skýringu er hins vegar hafnað. Ef löggjafinn hefði viljað veita framkvæmdavaldinu heimild til að afmarka ytri mörk landgrunnsins gagnvart öðrum ríkjum, hefði verið eðlilegast að setja þá heimild í 7. gr. laganna sem fjallar um afmörkun svæða milli ríkja.

Viss þversögn kemur fram í reglugerðinni. Af 3. gr. reglugerðarinnar má ráða að Færeyjar, Bretland og Írland eigi ekki rétt til landgrunns til vesturs utan 200 sjómílna þar sem landgrunn Íslands liggur að línu dreginni 200 sjómílum frá grunnlínum nágrannalandanna. Í 5. gr. reglugerðarinnar kemur hins vegar fram að leita beri samkomulags milli Íslands og annarra hlutaðeigandi landa um endanlega afmörkun landgrunnsins í samræmi við almennar reglur þjóðaréttar. Hægt er að halda því fram að utanríkisráðherra hafi talið sig frekar vera að gefa yfirlýsingu um tilkall Íslands til svæðisins en að afmarka það endanlega. Ef utanríkisráðherra hefur hins vegar talið sig vera að afmarka landgrunnið endanlega hlýtur sú nálgun að teljast sérstök, þ.e. að ríki afmarki fyrst yfirráðasvæði sitt og semji síðan um ytri mörk sama svæðis sem þegar er búið að afmarka þó aðrir eigi ekki rétt til þess.

Í 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram að ákvæði 76. gr. hafréttarsamningsins séu lögð til grundvallar, þar sem við á til að ákveða ytri mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna frá grunnlínu. Þrátt fyrir þá fullyrðingu geta ytri mörk landgrunnsins, eins og þeim er lýst í reglugerðinni, ekki verið endanleg og bindandi í skilningi 8. tl. 76. gr. samningsins. Samkvæmt töluliðnum skal strandríki leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna frá grunnlínunum, sem víðátta landhelginnar er mæld frá, fyrir nefnd um mörk landgrunnsins. Nefndin skal þvínæst gera tillögur til strandríkja um mál sem snerta ákvörðun ytri marka landgrunnsins. Mörk grunnsins, sem strandríki hefur ákveðið á grundvelli þessara tillagna, skulu vera endanleg og bindandi, þ.e.a.s. ætlast er til að landgrunnsnefndin fjalli um greinargerðir strandríkis og geri tillögur sínar áður en strandríkið ákveður mörkin þar sem boðið er að strandríki skuli ákvarða mörkin á grundvelli tillagna nefndarinnar. Nefndin verður því að hafa lokið störfum áður en strandríkinu er heimilt að hefjast handa um útfærsluna. Í ljósi þessa getur afmörkun ytri markalínu íslenska landgrunnsins eins og hún birtist í reglugerð nr. 196/1985 ekki talist „endanleg og bindandi“ í skilningi 8. tl. 76. gr. þar sem reglugerðin er ekki samin á grundvelli tillagna nefndarinnar.

Íslenskum stjórnvöldum til varnar verður að benda á, að á þessum árum og árunum á eftir var ekki mikill sáttatónn í breskum og írskum stjórnvöldum í deilu ríkjanna um umrætt hafsvæði og ekki mikill vilji af hálfu breskra stjórnvalda að ræða þennan málaflokk við íslensk stjórnvöld. Undir árslok 1988 sömdu Bretland og Írland um skiptingu landgrunns milli ríkjanna Það gerðu ríkin með því að draga svokallaða jafnlengdarlínu. Hún var dregin jafnlangt frá ströndum ríkjanna og var lengd hennar ekki takmörkuð við 200 sjómílna fjarlægð frá ströndum þeirra þrátt fyrir að ríkin hafi ekki verið aðilar að hafréttarsamningnum á þeim tíma en færð hafa verið fyrir því sterk rök að slík ríki geti ekki gert tilkall til landgrunns utan 200 sjómílna frá grunnlínum. Línan náði þvert yfir Hatton-Rockall svæðið og skipti því þannig milli ríkjanna tveggja. Ísland mótmælti þessum samningi á þeim forsendum að hann skerti rétt þess á svæðinu og væri í algjöru ósamræmi við reglur hafréttarsamningsins um aðferðir við afmörkun landgrunns. Af þessu er ljóst að íslensk stjórnvöld voru ekki ein um að standa ekki lögformlega rétt að afmörkun landgrunnsins á þessu tímabili.

Eins og komið hefur fram í þessum greinaflokki skal strandríki leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna frá grunnlínunum, sem víðátta landhelginnar er mæld frá, fyrir landgrunnsnefndina. Íslensk stjórnvöld hafa unnið skipulega að slíkri greinargerð um árabil. Í ágúst 2001 kynntu utanríkis- og iðnaðarráðherra sameiginlega skýrslu, um undirbúning greinargerðar til landgrunnsnefndarinnar um mörk landgrunns Íslands utan 200 sjómílna. Kröfur Íslands byggja á því að náttúruleg framlenging landsins er rakin eftir Reykjaneshrygg og Íslands-Færeyjahryggnum í suðurátt. Gert var ráð fyrir að skila greinargerðinni árið 2005 og kynna hana munnlega fyrir landgrunnsnefndinni árið 2006. Henni hefur hins vegar ekki verið skilað þegar þessi orð eru skrifuð.

Fyrstu fjórhliða viðræður ríkjanna sem deila um landgrunnsréttindi á Hatton-Rockall svæðinu fóru fram þann 11. október 2001. Eftir fundinn lýsti Halldór Ásgrímsson því yfir að fundurinn hafi verið mjög jákvæður og gagnlegur og ákveðið hafi verið að halda annan fjórhliða fund í kjölfarið. Í máli Halldórs kom fram að til að lausn fengist á afmörkun landgrunnsins á Hatton-Rockall svæðinu þyrfti tvennt að koma til. Annars vegar samkomulag milli aðila um skiptingu svæðisins á milli þeirra eða það yrði nýtt sameiginlega og hins vegar yrði að nást niðurstaða um ytri mörk landgrunnsins gagnvart alþjóðlegum hafsbotni með hliðsjón af tillögum landgrunnsnefndarinnar. Í fréttatilkynningu frá því í nóvember 2004 birtist sama afstaða, þ.e. að þessir tveir þættir þurfi að koma til svo að samkomulag náist. Jafnframt kom fram að ríkin þurfi sameiginlega að leggja greinargerð eða greinargerðir fyrir landgrunnsnefndina um ytri mörk landgrunnsins, þ.e. mörkin milli landgrunnsins og alþjóðlega hafsbotnssvæðisins, og ákvarða þau með hliðsjón af tillögum nefndarinnar. Í nýlegri grein Tómasar H. Heiðar, núverandi þjóðréttarfræðings utanríkisráðuneytisins, kemur fram að viðræðurnar um Hatton-Rockall málið hafi verið gagnlegar og m.a. snúist um ákvörðun ytri marka svæðisins og hugsanlegar aðferðir til skiptingar þess milli aðila. Af Íslands hálfu hafi verið lögð á það áhersla að ekki sé raunhæft að ná samkomulagi um ytri mörk svæðisins nema í samhengi við skiptingu þess sem sé lögfræðilegt og pólitískt viðfangsefni. Af þessum sökum verði að ná samkomulagi um skiptingu svæðisins, þ.m.t. um hugsanleg sameiginleg nýtingarsvæði, áður en sameiginleg greinargerð um ytri mörk svæðisins sé lögð fyrir landgrunnsnefndina og hún geti fjallað um þau.

Af ofansögðu virðist Hatton-Rockall deilunni miða í samkomulagsátt. Er það í samræmi við efni fréttatilkynningar um fund þáverandi utanríkisráðherra Íslands, Geirs H. Haarde, og Bretlands, Jack Straw, frá því 18. janúar 2006. Í henni kom fram að þeir telji að Hatton-Rockall málið sé í réttum farvegi. Öldurnar virðast því hafa lægt frá því á níunda áratugnum og líklegt er að samningaviðræður á grundvelli þjóðaréttar muni leysa þessa deilu.

Efni greinarinnar er tekið úr Bjarni Már Magnússon. (2007). Stefna íslenska ríkisins í hafréttarmálum 1982-2006. M.A. ritgerð: Háskóli Íslands. Félagsvísindadeild.