Baráttan um landgrunnið III

Landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna gegnir veigamiklu hlutverki þegar kemur að afmörkun landgrunnsins utan 200 sjómílna. Hér á eftir verður hlutverki hennar í stuttu máli lýst.

Árið 1975, á þriðja fundi þriðju hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna, voru settar fram tvær hugmyndir um svokallaða landgrunnsmarkanefnd, annars vegar af bandarísku sendinefndinni og hins vegar af Evensen-hópnum sem nefndur var eftir Norðmanninum Jens Evensen sem fór fyrir honum. Samkvæmt báðum tillögunum áttu ákvarðanir landgrunnsmarkanefndarinnar um ytri mörk landgrunnsins að vera endanlegar og bindandi (e. final and binding). Deilt var um hlutverk og völd nefndarinnar næstu árin. Á þeim árum þróaðist hugmyndin um nefndina nánar og varð að lokum hluti af hafréttarsamningnum, þ.e. 8. tl. 76. gr. og II. viðauka. Nefndin er nokkuð valdaminni en upphaflegu hugmyndirnar gerðu ráð fyrir. Það þarf ekki að koma á óvart þar sem yfirráðasvæði er lykilatriði í fullveldi hvers ríkis. Afmörkun hafsvæða snertir því kjarna hvers ríkis og skipta stjórnmál miklu í því tilliti.

Erfitt getur verið að skilgreina hvers konar stofnun landgrunnsnefndin er. Nefndin hefur verið kölluð varðhundur og lögregluþjónn sem kemur í veg fyrir óhóflegar landgrunnskröfur. Hún hefur verið lofuð sem mikilvægur hlutlaus sérfræðiaðili sem veitir strandríkjum aðhald við ákvörðun ytri marka landgrunnsins. Að minnsta kosti er ljóst að nefndin er ekki dómstóll eins og t.d. Alþjóðlegi hafréttardómurinn eða Alþjóðadómstóllinn. Meginhlutverk nefndarinnar er að koma með tillögur um ytri mörk landgrunnsins, hún hefur ekki úrskurðarvald um hver ytri mörkin eigi að vera. Lögfræðmenntun er ekki eitt af hæfisskilyrðum nefndarmanna eins og er um dómara við alþjóðlega dómstóla og kostnaður vegna starfs hvers nefndarmanns er t.a.m. greiddur af því ríki sem tilnefnir hann en ekki af Sameinuðu þjóðunum. Ef svo hefði farið að nefndin hefði haft sömu völd og gert var ráð fyrir í tillögum bandarísku sendinefndarinnar og Evensen-hópsins hefði það styrkt stöðu hennar og gert hana líkari dómstóli. Sú leið var hins vegar ekki farin.

Þegar landgrunnsnefndin er skoðuð verður einkum að gefa 8. tl. 76. gr. og II. viðauka við hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna gaum. Í 8. tl. 76. gr. hafréttarsamningsins eru línurnar lagðar fyrir landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna. Í henni segir að strandríkið skuli leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna frá grunnlínum, sem víðátta landhelginnar er mæld frá, fyrir nefnd um mörk landgrunnsins sem skipuð er samkvæmt II. viðauka á grundvelli sanngjarnrar hnattsvæðisdreifingu fulltrúa. Því næst skuli nefndin gera tillögur til strandríkja um mál sem snerta ákvörðun ytri marka landgrunnsins. Mörk grunnsins, sem strandríki hafi ákveðið á grundvelli þessara tillagna, skulu vera endanleg og bindandi. Í 4. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn kemur fram að þegar strandríki hefur í hyggju að ákveða samkvæmt 76. gr. ytri mörk landgrunns síns skuli það leggja nákvæmar upplýsingar um þessi mörk fyrir nefndina ásamt vísindalegum og tæknilegum gögnum til stuðnings eins fljótt og auðið er en þó innan 10 ára frá gildistöku hafréttarsamningsins gagnvart því ríki. Hafréttarsamningurinn tók gildi þann 16. nóvember 1994. Þrátt fyrir framangreind atriði var ákveðið á 11. fundi aðildarríkja hafréttarsamningsins árið 2001 eftir tillögu frá hópi Kyrrahafseyja að upphaf frestsins yrði miðað við 13. maí 1999 fyrir þau ríki sem samningurinn öðlaðist gildi gagnvart fyrir þann dag.

Í a-lið 1. tl. 3. gr. II. viðauka segir að starf nefndarinnar skuli vera að athuga gögn og annað efni, sem strandríki leggja fram varðandi ytri mörk landgrunnsins á svæðum þar sem þau mörk ná út fyrir 200 sjómílur, og að gera tillögur samkvæmt 76. gr. og bókunaryfirlýsingunni sem þriðja hafréttarráðstefna Sameinuðu þjóðanna samþykkti 29. ágúst 1980. Það eru strandríkin sjálf sem eiga að leggja upplýsingar fyrir nefndina um ytri mörk landgrunnsins sem nefndin síðan metur og kemur með tillögur um hver eigi að vera. Nefndin gegnir því lykilhlutverki í túlkun á 76. gr. hafréttarsamningsins.

Samkvæmt 1. tl. 2. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn skal landgrunnsnefndin skipuð 21 manni sem hver um sig skal vera sérfræðingur í jarðfræði, jarðeðlisfræði eða sjómælingum og starfa sem einstaklingur og kjósa aðildarríki hafréttarsamningsins úr hópi ríkisborgara sinna með tilhlýðilegu tilliti til þarfarinnar á að tryggja sanngjarna hnattsvæðisdreifingu fulltrúa.

Samkvæmt 2. tl. 2. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn skal fyrsta kosning nefndarmanna fara fram eins fljótt og auðið er en þó innan 18 mánaða frá gildistökudegi hafréttarsamningsins. Nefndin kom þó ekki saman fyrr en dagana 16.–20. júní 1997, 13 mánuðum síðar en hún átti að gera.

Í því ferli að ákvarða ytri mörk landsgrunns utan 200 sjómílna er greinargerð strandríkis sem lögð er fyrir landgrunnsnefndina í aðalhlutverki. Nefndin kemur með tillögu um ytri mörk landgrunnsins á grundvelli þeirra upplýsinga sem greinargerð strandríkis inniheldur. Mikilvægt er því fyrir strandríki að vanda sem mest til gerðar greinargerðarinnar.

Strandríki eiga að leggja upplýsingar um mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna frá grunnlínum sem víðátta landhelginnar er mæld frá fyrir landgrunnsnefndina, sbr. 8. tl. 76. gr. og 3. og 4. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn. Í 4. gr. II. viðauka kemur fram að strandríki skuli leggja nákvæmar upplýsingar um þessi mörk fyrir nefndina ásamt vísindalegum og tæknilegum gögnum til stuðnings eins fljótt og auðið er en þó innan 10 ára frá gildistöku hafréttarsamningsins gagnvart viðkomandi ríki. Upplýsingarnar, sem um ræðir eru m.a. kort og aðrar viðeigandi upplýsingar svo sem landmælingar, dýptarmælingar, jarðeðlis- og jarðfræðilegar upplýsingar á stafrænu eða öðru formi.

Tillögur landgrunnsnefndarinnar eru lykilatriði fyrir strandríki varðandi ákvörðun á ytri mörkum landgrunns þess utan 200 sjómílna frá grunnlínum. Eins og kemur fram í lokamálslið 8. tl. 76. gr. eru mörk landgrunnsins, sem strandríki hefur ákveðið á grundvelli tillagna nefndarinnar, endanleg og bindandi. Erfitt er fyrir strandríki að halda því fram að ytri mörk landgrunns þess séu endanleg og bindandi ef þau eru ekki á grundvelli tillagna nefndarinnar. Málsmeðferð fyrir nefndinni er löng og flókin sem skiljanlegt er þegar hugleiddir eru þeir miklu hagsmunir sem í húfi eru. Bent hefur verið á að tilgangurinn með 76. gr. hafréttarsamningsins sé fyrst og fremst að skilgreina landgrunnið með það að markmiði að skapa vissu og stöðugleika til handa strandríkjum en jafnframt fyrir Alþjóðahafsbotnsstofnuninni og alþjóðakerfinu almennt. Hlutverk nefndarinnar er að leggja sitt af mörkum við að skapa þessa vissu og þennan stöðugleika með vísindalegri og tæknilegri sérfræðikunnáttu sinni. Í þeirri viðleitni eru tæki nefndarinnar tillögur hennar.

Tillögur landgrunnsnefndarinnar þurfa að vera ítarlega rökstuddar og geta í megindráttum verið af þrennum toga. Í fyrsta lagi að óskað er eftir nýrri greinargerð. Nefndin óskaði t.d. eftir að Rússland legði nýja greinargerð fyrir nefndina um Okhotskhaf. Í öðru lagi að óskað er eftir endurskoðaðri greinargerð. Nefndin óskaði t.d. eftir að Rússland endurskoðaði þann hluta greinargerðar sinnar sem fjallar um NorðurÍshafið. Í þriðja lagi að fallist er á kröfur strandríkis. Tillögur nefndarinnar geta falið í sér einn þessara þátta eða fleiri. Því hefur verið haldið fram að sérhver tillaga nefndarinnar, hvort sem í henni er lögð blessun yfir kröfu strandríkis um ytri mörk landgrunns þess eða henni hafnað, ætti að vera reist á áreiðanlegum vísindalegum grunni. Einungis með því að tileinka sér nálgun sem einkennist af óyggjandi vísindalegri og siðferðilegri ráðvendni getur nefndin uppfyllt hlutverk sitt sem þjónn alþjóðakerfisins.

Samkvæmt 3. tl. 6. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn skulu tillögur landgrunnsnefndarinnar lagðar skriflega fyrir strandríkið sem lagði erindið fram, svo og aðalframkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna. Eftir að nefndin hefur gert tillögur sínar er hlutverki hennar lokið ef viðkomandi strandríki fellst á þær. Ef strandríki sættir sig hins vegar ekki við tillögur nefndarinnar skal það innan hæfilegs tíma leggja endurskoðað eða nýtt erindi fyrir nefndina, sbr. 8. gr. II. viðauka við hafréttarsamninginn og 4. mgr. reglu 53 í starfsreglunum. Þar sem engar sérreglur eru um slíkt tilvik verður að draga þá ályktun að slíkt erindi þurfi að fara í gegnum málsmeðferðina á nýjan leik. Ef strandríki er hins vegar sátt við tillögur nefndarinnar og ekki er þörf á nýrri eða endurskoðaðri greinargerð getur strandríkið ákvarðað ytri mörk landgrunnsins á grundvelli tillagna nefndarinnar og eru þau þá endanleg og bindandi um aldur og ævi.